中國能源報：以市場化手段落實碳排放“雙控”政策
發(fā)布時間:2022-11-19 | 來源：中國能源報 | 瀏覽量：
我國十分重視能源管理工作，1986年起制定和頒布了有關(guān)節(jié)約能源的一系列法規(guī),，在法律意義上將節(jié)約能源確定為基本國策,。
“十二五”期間,，我國能源消耗與環(huán)境污染之間的矛盾開始凸顯,，以煤為主的能源消費結(jié)構(gòu)決定了對能源消費總量與強度進行控制有利于改善環(huán)境質(zhì)量,、減少碳排放,。實行能源消費總量和強度“雙控”制度加快了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造并培育了新動能,。能源消費總量控制是一種倒逼機制,，以此可以倒逼各地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),，改變粗放的經(jīng)濟增長模式；能源消費強度控制是一種效能手段,，以此可以實現(xiàn)用較低能源消費增長支持較高經(jīng)濟增長的目標(biāo),，促進了技術(shù)進步。以2005年為基準(zhǔn),，2021年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增幅達510.5%,，而能源消耗總量的增幅僅為100.5%，能源消費總量的增幅明顯低于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的增幅,。與此同時,，在經(jīng)濟發(fā)展與能源、環(huán)境約束的矛盾充分激化的新階段,，能耗“雙控”政策暴露出對能源消費總量管理缺少彈性和對能耗種類差別化管理措施偏少等局限性,，“十四五”初期部分地區(qū)為完成能耗“雙控”指標(biāo)而采取了“運動式”或“一刀切”等不當(dāng)舉措，給社會經(jīng)濟正常運行帶來沖擊,。
基于以煤為主的能源消費特點,，2020年“雙碳”目標(biāo)提出后,，國家明確提出由能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變。國務(wù)院2022年1月印發(fā)的《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》明確原料用能不納入全國及地方能耗“雙控”考核,，各?。▍^(qū)、市）“十四五”節(jié)能減排綜合工作實施方案中也明確新增可再生能源電力消費量不納入能源消費總量考核等內(nèi)容,，國家和地方正逐步轉(zhuǎn)向碳排放“雙控”,。
碳排放“雙控”政策優(yōu)勢明顯
碳排放總量是一種基于我國國情的表征能源消耗量的新方式，對碳排放總量的控制本質(zhì)上還是節(jié)能減排,，對碳排放強度的控制本質(zhì)在于引導(dǎo)可再生能源發(fā)展,、控制化石能源消費。與能耗“雙控”相比,，碳排放“雙控”具備以下優(yōu)勢：
首先,，可以區(qū)別對待化石能源和可再生能源。我國現(xiàn)階段人均能源消費水平只有G7國家的53%,、OECD國家的63%,，在今后較長時期內(nèi)能源消費量還將繼續(xù)保持剛性增長。但是只有化石能源消費產(chǎn)生碳排放,，可再生能源消費不產(chǎn)生碳排放,，實施碳排放“雙控”政策更加鮮明地突出了限制化石能源消費、鼓勵可再生能源發(fā)展的政策導(dǎo)向,，而不是簡單追求能源消費絕對總量的降低,，碳排放“雙控”政策將引導(dǎo)并加速構(gòu)建低碳清潔能源體系。
其次,，可以區(qū)別對待原料用能和燃料用能,。所謂原料用能是將煤炭、石油等化石能源作為原料轉(zhuǎn)化到產(chǎn)品中,，而不是燃燒后以二氧化碳的形式直接排放到大氣中,。原料用能中約80%的碳會固定到塑料、化肥,、橡膠等產(chǎn)品中,，其與燃料用能的碳排放強度差異巨大。碳排放“雙控”政策可以達到只限制燃料用能而不限制原料用能的目的,，避免了泛泛限制能耗總量引起的必需資源的供應(yīng)緊張,。
此外，國家對能耗“雙控”政策的優(yōu)化還體現(xiàn)在控制重點從總量向強度的轉(zhuǎn)變,?！笆奈濉逼陂g，地方政府在完成能耗強度降低激勵目標(biāo)的情況下,，能耗總量將免予考核,，且超額消納可再生能源電量的地區(qū)可按規(guī)定抵扣相關(guān)能耗,，有利于保障我國作為全球最大發(fā)展中國家的社會經(jīng)濟發(fā)展需要。
多措并舉完善碳交易機制
落實碳排放“雙控”可以采取行政,、市場,、稅收等手段。采取行政手段直接分解碳排放指標(biāo)的方式缺少彈性,，非緊急時期應(yīng)慎重采用,。碳排放交易機制是一種正在發(fā)展完善的市場手段，可以作為落實“雙碳”目標(biāo)的有效政策載體,。碳稅制度和碳排放交易的原理相同,，都是將適度收緊的碳排放指標(biāo)量化并分配給能源消費主體，利用市場化機制實現(xiàn)碳排放指標(biāo)的高效配置,。
推行碳交易,、碳稅制度，有利于全面貫徹碳排放“雙控”政策,。其中,，關(guān)鍵要在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計核算體系，摸清各地區(qū),、各部門的排放家底,，并在此基礎(chǔ)上綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展的地域差異、能源安全保障需求,、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)特點,、技術(shù)進步的規(guī)律等因素，建立科學(xué)合理的碳排放指標(biāo)分配和考核規(guī)則,。與成熟完善的能源統(tǒng)計核算制度相比,，我國的碳排放統(tǒng)計核算體系建設(shè)基礎(chǔ)相對薄弱。在碳排放交易市場的第一個履約期內(nèi),，雖然累計成交量滿足了企業(yè)履約的基本需求,，但也暴露出在監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn),、技術(shù)手段,、管理機制、數(shù)據(jù)記錄的規(guī)范性,、不同機構(gòu)核算結(jié)果的統(tǒng)一性等方面存在諸多問題,。2022年8月國家發(fā)改委、國家統(tǒng)計局,、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系實施方案的通知》,，推動加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系，將為碳排放“雙控”政策的制定,、推動,、考核,、履約提供重要的數(shù)據(jù)支撐。
建議從以下幾方面優(yōu)化碳排放統(tǒng)計核算體系和碳交易市場機制：
第一,，完善工作機制,，加強組織協(xié)調(diào)。要進一步理順有關(guān)部門的工作機制流程,，形成各司其職,、協(xié)同高效的工作格局。圍繞對跨區(qū)域,、跨行業(yè),、跨門類的碳排放統(tǒng)計核算以及溫室氣體清單編制工作，建立統(tǒng)一的工作要求和機制框架,。要進一步加強碳排放統(tǒng)計核算基層機構(gòu)和隊伍建設(shè),，提高核算能力和水平，逐步消除不同來源的統(tǒng)計數(shù)據(jù)之間的差異,。
第二,，統(tǒng)一核算標(biāo)準(zhǔn)，擴大覆蓋范圍,。發(fā)電行業(yè)的同質(zhì)化程度較高,，核算標(biāo)準(zhǔn)比較容易統(tǒng)一，所以目前全國碳市場交易僅納入了發(fā)電行業(yè),。未來應(yīng)依托發(fā)電行業(yè)的碳排放統(tǒng)計核算經(jīng)驗,，對石化、建材,、鋼鐵等具有較大碳減排潛力的重點行業(yè)建立統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn),，擴大碳交易市場的覆蓋范圍，以碳交易機制推進全行業(yè)結(jié)構(gòu)性改革和產(chǎn)能替代升級,。
第三,，優(yōu)化計算方法，夯實數(shù)據(jù)支撐,。在碳排放“雙控”政策背景下,，對區(qū)分原料用能和燃料用能、可再生能源的消納抵扣等計算比較復(fù)雜,，而且具有一定的敏感性,，需要建立科學(xué)合理的計算方法。建立精準(zhǔn)度高,、覆蓋范圍廣,、適用性強的國家溫室氣體排放因子數(shù)據(jù)庫將為碳排放核算提供更堅實的數(shù)據(jù)支撐。
第四,，配額分配要公平,，調(diào)節(jié)機制要靈活,。碳交易制度不是為了增加財政收入，而是為了實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo),。因此碳排放配額的制定要兼顧效率與公平,，既要實現(xiàn)對高效產(chǎn)能的激勵，也要適當(dāng)考慮落后產(chǎn)能的生存負(fù)擔(dān),，交易價格的形成機制也需要在深度磨合的基礎(chǔ)上加以完善,。在制度規(guī)則設(shè)計上要與國際接軌，避免國際貿(mào)易壁壘,。
（作者宋秉懋,，供職于中國石油大學(xué)（北京）經(jīng)濟管理學(xué)院）
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（編輯 李昕陽）
