中國石油新聞中心：《能源法》離我們還有多遠
發(fā)布時間:2020-05-08 | 來源：宣傳部 | 瀏覽量：
2020年4月10日,，國家能源局在其官方網(wǎng)站發(fā)布《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》公開征求意見的公告,。這是繼2007年后,，第二次就《能源法》公開征求意見,，截止日期為5月9日,。能源在國民經濟中扮演重要角色,，《能源法(征求意見稿)》引起社會各界廣泛關注和熱烈討論,。
專家解讀
《能源法》離我們還有多遠
陳守海 中國石油大學(北京)油氣政策與法律研究中心主任,、北京仲裁委員會仲裁員
《能源法》在能源改革中的作用是什么,？
法學研究中,，通常把能源法區(qū)分為廣義的能源法和狹義的能源法。廣義的能源法是調整能源生產,、運輸,、儲存、銷售,、利用等社會關系的法律規(guī)范的總稱,，不僅包括電力法、煤炭法、可再生能源法,、節(jié)約能源法等,，還包括國務院條例、部委規(guī)章和地方法規(guī)等規(guī)范性文件中規(guī)定的行為規(guī)范,。狹義的能源法是指由全國人大或其常務委員會制定的以“法”為名的《能源法》,，即能源法典。因此,，目前正在公開征求意見的《能源法》只是狹義能源法,，是廣義能源法的一種表現(xiàn)形式。即使沒有這部法律,，也不等于我國沒有能源法,，不等于我國能源治理無法可依。
2020年《能源法(征求意見稿)》(簡稱征求意見稿)起草說明從三個方面論述制定《能源法》的必要性：一是推進“四個革命,、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略的迫切需要,；二是促進能源高質量發(fā)展的迫切需要；三是推進能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要,。
實際上,，自2014年習近平總書記提出“四個革命、一個合作”能源戰(zhàn)略以來,，我國能源革命取得了豐碩成果,。目前，我國風電,、光伏裝機容量世界第一,，煤炭在一次能源消費結構中的占比從2013年的67.7%下降到2019年的57.9%，油氣,、電力,、風電、光伏都走出國門在全球開展各種形式的合作,，電力,、油氣等行業(yè)改革在黨中央系列深改意見指導下穩(wěn)步推進。
2015年,，國務院立法工作計劃把能源法列為第一類——全面深化改革和全面依法治國急需的項目中的第一件,。立法工作計劃對這類項目的描述是“為貫徹落實全面深化改革、全面依法治國重大決策部署,，黨中央,、國務院確定的立法項目”，定位非常高,，但在具體落實方式上是“要根據(jù)改革進程和改革方案,，條件成熟的及時辦理,，盡快完成起草和審查任務”。也就是說,，能源法非常重要,，但具體內容要根據(jù)改革進程和改革方案確定，什么時候出臺要看條件是否成熟,?！赌茉捶ā纷钪饕淖饔貌皇且I改革，而是貫徹落實改革,，為能源行業(yè)治理提供法律依據(jù)。目前,，我國能源行業(yè)正處于轉型和“革命”之中,，尚存在許多不確定性，此時出臺能源法,，有些重要內容無法落筆,，有些仍需改革的項目可能會因法律影響進度。因此,，目前是否是能源法出臺的最佳時間有待商榷,。
時隔13年，兩版征求意見稿有何不同,？
2005年國家啟動《能源法》立法工作以來,，起草專家組成員陸續(xù)更換，除了專家組內部形成的數(shù)十個版本外,，比較重要的是2007年公開征求意見稿,、2008年送審稿、2017年送審稿和2020年公開征求意見稿,，其中2008年送審稿和2017年送審稿是沒有公開發(fā)布的版本,。2007年征求意見稿共140條，分為總則,、能源綜合管理,、能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源開發(fā)與加工轉換,、能源供應與服務,、能源節(jié)約、能源儲備,、能源應急,、農村能源、能源價格與財稅,、能源科技,、能源國際合作,、監(jiān)督檢查、法律責任以及附則等15章,。2020年征求意見稿共117條,，分為11章，分別為總則,、能源戰(zhàn)略和規(guī)劃,、能源開發(fā)與加工轉換、能源供應與使用,、能源市場,、能源安全、科技進步,、國際合作,、監(jiān)督管理、法律責任,、附則等,。
2020年征求意見稿承繼了2007年征求意見稿的框架結構，但是章節(jié)數(shù)量,、名稱和具體條文內容都有變化,，體現(xiàn)了立法時空和思路的改變。例如,，2020年意見稿刪除了“能源綜合管理”一章,，把相關內容分散到了“總則”和“監(jiān)督管理”，雖然保留了“國務院能源主管部門”概念,，但弱化了2007年征求意見稿中對“國務院能源主管部門”職責的規(guī)定,；“能源節(jié)約”“農村能源”不再作為專門章節(jié)，是由于我國已經有專門的節(jié)約能源法,，城鄉(xiāng)一體化成效顯著,，農村能源結構和保障方式已經發(fā)生巨大變化；“能源價格和財稅”變成“能源市場”,，區(qū)分競爭性環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié),，競爭性環(huán)節(jié)價格從“主要由市場調節(jié)”變成“主要由市場形成”，體現(xiàn)了能源商品屬性的回歸和對能源行業(yè)市場化改革方向的確認,；其他章節(jié)和具體條文內容的變化不一而足,。
13年間，我國能源行業(yè)規(guī)模,、結構,、管理體制、政策理念和能源戰(zhàn)略都發(fā)生了巨大變化,，《能源法(征求意見稿)》做出相應調整,，體現(xiàn)我國能源行業(yè)治理的新形勢,、新理念、新思路,，是與時俱進的表現(xiàn),，也說明了能源行業(yè)轉型時期能源立法的不易，解釋了能源法典為何遲遲未出,。
《能源法》短期內能否出臺,？
由國務院總理牽頭的國家能源領導小組2005年成立，設立國家能源領導小組辦公室,，成立了由15個部委,、機構組成的《能源法》起草組，并于2007年公布征求意見稿,，2008年向國務院法制辦提交送審稿,。當時，能源立法緊鑼密鼓,，大能源部呼之欲出，應該說是《能源法》最接近出臺的時候,。隨著2008年國務院機構改革,，成立國家發(fā)展改革委管理的國家能源局和部際協(xié)調機構國家能源委員會，雖然能源法立法工作仍在繼續(xù)進行,，但節(jié)奏放慢,。直到2015年，能源法被列入國務院年度立法工作計劃第一類(全面深化改革和全面依法治國急需的項目),，能源法立法工作再次發(fā)力,，國家能源局于2017年向當時的國務院法制辦重新提交送審稿，并在2017年送審稿的基礎上形成了2020年公開征求意見稿,。
能源行業(yè)龐大復雜,，油、氣,、煤,、核、電,，風,、光、水,、地熱,、生物質，生產,、運輸,、儲備,、加工、銷售,，涉及領域眾多,，發(fā)展階段不同，能源法要設計整個能源行業(yè)的治理體系非常不易,。從2020年征求意見稿文本內容來看,，也存在尚待完善之處，如概念不統(tǒng)一,、邏輯不嚴謹?shù)?。這次公開征求意見后的修訂工作將十分繁重，需要耗費不短的時間,。即使完成修訂后再次送審,，司法部順利通過，起草工作完成,，也還要列入國務院報審計劃和全國人大立法計劃,，全國人大或其常委會審議通過后才算正式出臺。因此,，從立法迫切性,、文本內容、立法程序等多個角度來看,，能源法短期內出臺有較大難度,。
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（編輯 劉曉玉）
