《教育規(guī)劃綱要》明確指出，加強章程建設(shè)是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。之后，教育部連續(xù)三年的工作要點均對高校章程制定工作進(jìn)行部署，并于2011年11月28日以教育部第31號令的形式頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》。當(dāng)前，大學(xué)章程建設(shè)已成為我國高等教育界的“顯學(xué)”——政府重視、學(xué)校重視、學(xué)者重視，進(jìn)而成為完善現(xiàn)代大學(xué)制度的“突破口”。但是，這項工作的推進(jìn)卻是“熱”中有“冷”，持存疑、觀望、被動態(tài)度者也時而有之。如何現(xiàn)實地看待大學(xué)章程建設(shè)的意義，并促使其價值得以有效實現(xiàn)，本文重點探討以下5個問題。

    如何認(rèn)識大學(xué)章程建設(shè)的現(xiàn)實意義——宣示獨立主體固化內(nèi)涵特色

    對于大學(xué)章程的意義，有一個說法最為經(jīng)典，即“章程上承國家教育法律法規(guī)、下啟學(xué)校管理規(guī)章制度，有大學(xué)憲法之義”，這是從宏偉大義上談?wù)鲁痰姆ɡ淼匚唬贿�有一種說法比較務(wù)實，即“章程是推動和規(guī)范高校面向社會依法自主辦學(xué)的基本依據(jù)，章程建設(shè)在高等學(xué)校依法治校、科學(xué)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性地位”，這也是在談?wù)鲁痰姆ɡ韮r值和地位，但已具體指向了作用。

    筆者認(rèn)為，這些都是對的，但還不夠，因為比較抽象。抽象的東西有時只能成為一個象征，還不能進(jìn)行操作。當(dāng)然，象征也很重要，例如《高等教育法》就明文規(guī)定了高等學(xué)校的自主法人地位。但章程除了象征，還需能操作。因此，筆者曾經(jīng)通過國際歷史比較研究認(rèn)為，章程既是大學(xué)自治權(quán)的象征、又是外部對大學(xué)實施影響的產(chǎn)物，對內(nèi)部而言是學(xué)校的一個組織規(guī)程、對外部而言其實是學(xué)校和政府間的一個合約。

    在當(dāng)前就章程建設(shè)的時代價值而言，主要有兩個：

    第一，宣示獨立主體。章程是約定和闡述獨立主體使命，界定內(nèi)部各利益關(guān)系的責(zé)任和義務(wù)，處理和外部利益相關(guān)方的關(guān)系準(zhǔn)則，書面寫定的有法定意義的組織規(guī)程。章程的主體必須是獨立實體，非獨立實體不能有章程而只能有內(nèi)部規(guī)章。我國1995年的《教育法》規(guī)定學(xué)校有按照章程行使自主管理的權(quán)利，1998年的《高等教育法》規(guī)定高等學(xué)校自批準(zhǔn)之日起取得法人資格。但是，由于長期以來高等學(xué)校并沒有被稱之為“大學(xué)憲法”的章程的存在，國家法律很難落到實處，學(xué)校自主權(quán)難以真正落實，這才有過去經(jīng)常出現(xiàn)的權(quán)力“放”與“收”的循環(huán)和近年來熱議的高等學(xué)校“去行政化”之爭。一校一章程的出現(xiàn)，具有里程碑意義，是對社會的公示與宣言，對政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)必將有所推動。

    第二，固化內(nèi)涵特色。多年來我們一直在強調(diào)特色和內(nèi)涵發(fā)展，但成效并不顯著。問題出在內(nèi)涵發(fā)展不容易看得見，而非內(nèi)涵發(fā)展者得到了資源、項目、榮譽、官位、機會等具體實惠。發(fā)展愿望與游戲規(guī)則不一致，說的和做的兩張皮，結(jié)果是劣幣驅(qū)了良幣，危害很大。內(nèi)涵式發(fā)展就是按事物最本質(zhì)的東西發(fā)展，是形成特色的基礎(chǔ)。通過章程把符合教育規(guī)律和學(xué)校特色的東西固化下來，不人云亦云而長期堅持下去，就會實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展。

    如何看待大學(xué)章程建設(shè)中的“冷”“熱”現(xiàn)象——“熱”與“冷”均緣于章程是否有用

    客觀而言，大學(xué)章程建設(shè)的工作推進(jìn)是“熱”中有“冷”。“熱”與“冷”均緣于章程是否有用。認(rèn)識不同，態(tài)度就截然不同。

    教育主管部門看到了大學(xué)章程的價值意義，因此持非常積極的態(tài)度在推動大學(xué)章程的制定工作，也可以說這些年大學(xué)章程建設(shè)之所以成為“顯學(xué)”是與政府的推動分不開的；吉林大學(xué)的章程是學(xué)界公認(rèn)制定得比較早的,筆者通過到該校調(diào)研得知,在世紀(jì)之交的國家高等教育管理體制改革中該校由多所大學(xué)合并而成，建設(shè)新的吉林大學(xué)，需要有基本一致的價值取向、相互認(rèn)同的文化理念和共同遵循的行為規(guī)范，因此其開展現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)和章程制定的探索很早，因為它有著內(nèi)部改革的需求和動力；去年,筆者也曾到一所位于地級市的高校進(jìn)行調(diào)研，當(dāng)談到某方面的特色時校長就當(dāng)即表示要把它們寫入章程。可見，當(dāng)認(rèn)識到章程的價值時，這項工作就有其熱度。政府對章程制定工作全面啟動后，許多高校都借機加大了學(xué)校的改革、探索力度。

    當(dāng)然，我們也看到部分高校對章程作用持疑惑態(tài)度。一是因為目前我們正處于改革攻堅期，制度建設(shè)任務(wù)尚未完成，章程怎么去界定？擔(dān)心其效力不足；二是對一些問題學(xué)校感到自己說了不算，因此缺乏內(nèi)在需求，持觀望態(tài)度，如在教育部政法司組織的試點單位工作座談會上就有校長提問“與政府關(guān)系學(xué)校說了不算是否在章程里就不寫了？”還有一些人認(rèn)為有無章程一個樣，甚至不排除個別學(xué)校就打算把別的高校的章程借過來抄一抄、改一改，走個過場。

    如何協(xié)調(diào)章程制定與教育改革的關(guān)系——章程是改革成果的集中體現(xiàn)

    章程要能夠保證高等學(xué)校的科學(xué)發(fā)展，反映現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的精髓，促進(jìn)辦學(xué)特色的形成，因此是高等教育最后改革成果的集中體現(xiàn)。

    黨的十八大報告指出:“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系”。當(dāng)前，教育改革的任務(wù)繁重，改革的難點問題很多，章程的制定過程其實也是思考改革的過程，各高校可以把章程的制定看作是推動改革的機遇，借此把想做和應(yīng)該做的事情實現(xiàn)完成。與章程制定直接相關(guān)的改革內(nèi)容主要有現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)和高校分類體系建設(shè)。

    先說現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。按照《教育規(guī)劃綱要》的要求，“推進(jìn)政校分開、管辦分離，落實和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的前提，“完善治理結(jié)構(gòu)”是建設(shè)的關(guān)鍵，目前這些改革均任重道遠(yuǎn)。為此，我們需要轉(zhuǎn)變政府管理職能，加強宏觀管理，由重過程管理轉(zhuǎn)向重目標(biāo)管理，由直接管理為主轉(zhuǎn)向間接管理為主，由以審批項目、分錢分物為主轉(zhuǎn)向以搞好規(guī)劃、調(diào)控、監(jiān)督和服務(wù)為主；在學(xué)校自身運轉(zhuǎn)方面，也要由過去主要根據(jù)上級的指令、指示、項目辦學(xué)，轉(zhuǎn)變?yōu)樵趪�家大政方針指�?dǎo)下，學(xué)校依法辦學(xué)和面向社會自主辦學(xué)，這需要健全學(xué)校議事規(guī)則與決策程序，依法落實黨委、校長職權(quán)，探索教授治學(xué)的有效途徑，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用；在高校與其它利益相關(guān)方關(guān)系方面，還應(yīng)探索社會各利益群體參與治理的方式。

    再說高校分類體系建設(shè)。《教育規(guī)劃綱要》提出要“建立高校分類體系，實行分類管理，引導(dǎo)高校合理定位”。高等教育質(zhì)量的提高離不開人才多樣化的實現(xiàn)，而多樣化是緊密地與人才培養(yǎng)體系和學(xué)校特色聯(lián)系在一起的，因此高校分類的根本目的是為了社會需求和人的選擇。2013年，普通高校畢業(yè)生699萬人，就業(yè)壓力很大，人才趨同是我們的短板。為此，我們需要促進(jìn)整個高等學(xué)校構(gòu)成有機的系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)各高校的辦學(xué)理念、辦學(xué)模式和管理模式不同，每所高校以自己的特色滿足著不同的社會經(jīng)濟(jì)需求，每個學(xué)生根據(jù)自己的個性心理特征、興趣和志向選擇自己心儀的學(xué)校，每個教師根據(jù)自己的特長選擇符合自己事業(yè)發(fā)展的學(xué)校，每所學(xué)校都能得到發(fā)展。

    如何聚焦章程建設(shè)的重點內(nèi)容——重在確立使命和治理結(jié)構(gòu)

    使命和治理結(jié)構(gòu)是章程建設(shè)的“干貨”，涉及辦一個什么樣的大學(xué)和怎么辦理的問題。因此，章程本質(zhì)重在確立使命和治理結(jié)構(gòu)，對有特色的東西要加重筆墨。

    章程要彰顯大學(xué)的使命。使命是大學(xué)之魂，與學(xué)校的定位、特色有關(guān)，是事關(guān)學(xué)校發(fā)展的重大基本問題。這也容易理解，因為首先要讓別人知道你是干什么的。因此，使命是此高校區(qū)別于彼高校的關(guān)鍵所在，必須具體、明確、鮮明，而目前我國大學(xué)的校訓(xùn)、宗旨等陳述過于泛化。使命及其目標(biāo)任務(wù)要求，各高校間既有共性、又有特色，遵循什么理念是其基礎(chǔ)。明確使命，可以使政府部門、高校內(nèi)部、社會機構(gòu)與大眾等主體從戰(zhàn)略高度思考學(xué)校的發(fā)展方向，在制度設(shè)計和資源配置上服務(wù)于本校科學(xué)、內(nèi)涵、特色發(fā)展大局，也會對教師和學(xué)生的行為起到了一種潛移默化的指引作用。

    大學(xué)章程要努力把好的理念轉(zhuǎn)化為治理結(jié)構(gòu)。建國以來特別是改革開放以來，我國在大學(xué)制度、辦學(xué)模式、管理改革等方面其實是形成了一些共識的。問題出在我們雖有理念、但缺治理結(jié)構(gòu)，很好的理念沒有真正轉(zhuǎn)化為制度。比如，多年來我們循環(huán)不斷地放權(quán)與收權(quán)、模式趨同等，不是源于認(rèn)識上的不到位，而是由于治理結(jié)構(gòu)的不完善。章程是把改革理念轉(zhuǎn)化為治理結(jié)構(gòu)的理想載體，我們需要通過章程制定把思考清楚了的高校治理結(jié)構(gòu)明確界定下來，不因人而異，使之成為學(xué)校依法自主辦學(xué)的基礎(chǔ)。外部治理包括學(xué)校和政府、社會的關(guān)系，內(nèi)部治理重點體現(xiàn)在決策機構(gòu)、行政機構(gòu)、學(xué)術(shù)機構(gòu)的權(quán)利劃定上，包括機構(gòu)間的運作程序，各機構(gòu)及重要崗位的職責(zé)、義務(wù)等。

    因各校的具體情況不同，得出的結(jié)論可能就有所不同，具體的思考和探索領(lǐng)域有：學(xué)校辦學(xué)理念，學(xué)校自身特色，辦學(xué)模式改革，政府管理方式，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)”的分工實現(xiàn)機制，校長遴選機制，教授學(xué)術(shù)權(quán)力行使，基本支出和項目支出內(nèi)容，多樣化的治理模式等。

    如何實施章程文本的起草過程——需要各利益相關(guān)方廣泛參與

    大學(xué)章程制定是一項極其嚴(yán)肅的事情，文本重要，過程更重要，因為過程有助于保證效力。需要關(guān)注的重點有：

    協(xié)商過程。制定章程絕不僅僅是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)和行政部門的事情，必須有教師的廣泛參與。英國教育家懷特海說過，“教師的意見以及對大學(xué)辦學(xué)目標(biāo)的共同熱情是辦好大學(xué)的唯一有效保證。”章程的制定是與教育改革和制度建設(shè)密切聯(lián)系在一起的，需要各利益相關(guān)方的廣泛參與和充分協(xié)商，是一個凝聚力量、形成共識的過程。只有在構(gòu)思未來發(fā)展時容納了更多的師生員工及其他利益相關(guān)者的意見，實施時才能得到較好的配合，章程才能發(fā)揮應(yīng)有的效用。

    簡與繁。綜觀國外的大學(xué)章程，有簡有繁，如日本的比較簡短、英美的比較繁多，這與它們章程的歷史長短有關(guān)，有一個由簡至繁的過程。簡與繁，代表了對辦學(xué)、對管理、對規(guī)律的認(rèn)識和把握程度。由于近期我國高等學(xué)校的章程制定還是個新生事物，需要有個完善的過程，各校的改革進(jìn)程不一樣、認(rèn)識的深度也會有不同。因此，不要期望章程的制定一步到位，章程在內(nèi)容的選擇上需要有一個甄別、充實、完善的過程。初期，不會太繁，要定大事，要能經(jīng)得起時間的檢驗；后期，可比較具體、比較細(xì)，體現(xiàn)個性特色。

    吸收改革結(jié)晶。章程的制定要有充分的過程，以反映改革和認(rèn)識的進(jìn)程，但結(jié)果應(yīng)是嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范的，需要有權(quán)威性和嚴(yán)肅性。完善后的章程應(yīng)該是改革后的成果結(jié)晶，需要與現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)和學(xué)校發(fā)展定位聯(lián)系在一起。高等教育的改革最終要建立讓廣大教師醉心于學(xué)術(shù)工作的機制，滿足社會和人的發(fā)展需求，創(chuàng)建有助于學(xué)術(shù)創(chuàng)新和學(xué)生健康成長的環(huán)境，而這些需要治理結(jié)構(gòu)予以保障。

    規(guī)范與創(chuàng)新。一般而言，通用的文件總是規(guī)范著最基本的要求，甚至可以說是最低的要求，因為它要促進(jìn)改革而不能限制改革，否則就會都定死了。因此，在許多改革的難點尚未突破的情況下，僅滿足于近一、兩年內(nèi)把章程制定完成可能還不夠，因為此時的章程還很難具備“大學(xué)憲法”之效力。筆者認(rèn)為，初步制定的章程需要有一個試行和完善期，這也是一個促進(jìn)反思的時機，之后仍需不斷吸收改革的成果。待再經(jīng)歷幾年的實踐探索、檢驗，各項改革已取得基本的成果，把它們吸收進(jìn)來。如到2020年《教育規(guī)劃綱要》完成之年，最終形成規(guī)范性的正式章程，真正實現(xiàn)依法治教、按章辦學(xué)。

    （作者馬陸亭系國家教育發(fā)展研究中心研究員）