不再觀望 我們真的需要大學(xué)章程
發(fā)布時(shí)間:2013-10-14 | 來源：中國(guó)教育報(bào) | 瀏覽量：
《教育規(guī)劃綱要》明確指出,，加強(qiáng)章程建設(shè)是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容,。之后，教育部連續(xù)三年的工作要點(diǎn)均對(duì)高校章程制定工作進(jìn)行部署,，并于2011年11月28日以教育部第31號(hào)令的形式頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》,。當(dāng)前,，大學(xué)章程建設(shè)已成為我國(guó)高等教育界的“顯學(xué)”——政府重視、學(xué)校重視,、學(xué)者重視,，進(jìn)而成為完善現(xiàn)代大學(xué)制度的“突破口”。但是,，這項(xiàng)工作的推進(jìn)卻是“熱”中有“冷”,，持存疑、觀望,、被動(dòng)態(tài)度者也時(shí)而有之,。如何現(xiàn)實(shí)地看待大學(xué)章程建設(shè)的意義,，并促使其價(jià)值得以有效實(shí)現(xiàn),，本文重點(diǎn)探討以下5個(gè)問題。
如何認(rèn)識(shí)大學(xué)章程建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義——宣示獨(dú)立主體固化內(nèi)涵特色
對(duì)于大學(xué)章程的意義,，有一個(gè)說法最為經(jīng)典,，即“章程上承國(guó)家教育法律法規(guī)、下啟學(xué)校管理規(guī)章制度,，有大學(xué)憲法之義”,，這是從宏偉大義上談?wù)鲁痰姆ɡ淼匚唬贿€有一種說法比較務(wù)實(shí),，即“章程是推動(dòng)和規(guī)范高校面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的基本依據(jù),，章程建設(shè)在高等學(xué)校依法治校、科學(xué)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性地位”,，這也是在談?wù)鲁痰姆ɡ韮r(jià)值和地位,，但已具體指向了作用。
筆者認(rèn)為,，這些都是對(duì)的,，但還不夠，因?yàn)楸容^抽象,。抽象的東西有時(shí)只能成為一個(gè)象征,，還不能進(jìn)行操作。當(dāng)然,，象征也很重要,，例如《高等教育法》就明文規(guī)定了高等學(xué)校的自主法人地位。但章程除了象征,，還需能操作,。因此,，筆者曾經(jīng)通過國(guó)際歷史比較研究認(rèn)為，章程既是大學(xué)自治權(quán)的象征,、又是外部對(duì)大學(xué)實(shí)施影響的產(chǎn)物,，對(duì)內(nèi)部而言是學(xué)校的一個(gè)組織規(guī)程、對(duì)外部而言其實(shí)是學(xué)校和政府間的一個(gè)合約,。
在當(dāng)前就章程建設(shè)的時(shí)代價(jià)值而言,，主要有兩個(gè)：
第一，宣示獨(dú)立主體,。章程是約定和闡述獨(dú)立主體使命,，界定內(nèi)部各利益關(guān)系的責(zé)任和義務(wù)，處理和外部利益相關(guān)方的關(guān)系準(zhǔn)則,，書面寫定的有法定意義的組織規(guī)程,。章程的主體必須是獨(dú)立實(shí)體，非獨(dú)立實(shí)體不能有章程而只能有內(nèi)部規(guī)章,。我國(guó)1995年的《教育法》規(guī)定學(xué)校有按照章程行使自主管理的權(quán)利,，1998年的《高等教育法》規(guī)定高等學(xué)校自批準(zhǔn)之日起取得法人資格。但是,，由于長(zhǎng)期以來高等學(xué)校并沒有被稱之為“大學(xué)憲法”的章程的存在,，國(guó)家法律很難落到實(shí)處，學(xué)校自主權(quán)難以真正落實(shí),，這才有過去經(jīng)常出現(xiàn)的權(quán)力“放”與“收”的循環(huán)和近年來熱議的高等學(xué)校“去行政化”之爭(zhēng),。一校一章程的出現(xiàn)，具有里程碑意義,，是對(duì)社會(huì)的公示與宣言,，對(duì)政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)必將有所推動(dòng),。
第二,，固化內(nèi)涵特色。多年來我們一直在強(qiáng)調(diào)特色和內(nèi)涵發(fā)展,，但成效并不顯著,。問題出在內(nèi)涵發(fā)展不容易看得見，而非內(nèi)涵發(fā)展者得到了資源,、項(xiàng)目,、榮譽(yù)、官位,、機(jī)會(huì)等具體實(shí)惠,。發(fā)展愿望與游戲規(guī)則不一致，說的和做的兩張皮，結(jié)果是劣幣驅(qū)了良幣,，危害很大,。內(nèi)涵式發(fā)展就是按事物最本質(zhì)的東西發(fā)展，是形成特色的基礎(chǔ),。通過章程把符合教育規(guī)律和學(xué)校特色的東西固化下來,，不人云亦云而長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，就會(huì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展,。
如何看待大學(xué)章程建設(shè)中的“冷”“熱”現(xiàn)象——“熱”與“冷”均緣于章程是否有用
客觀而言,，大學(xué)章程建設(shè)的工作推進(jìn)是“熱”中有“冷”。“熱”與“冷”均緣于章程是否有用,。認(rèn)識(shí)不同,，態(tài)度就截然不同。
教育主管部門看到了大學(xué)章程的價(jià)值意義,，因此持非常積極的態(tài)度在推動(dòng)大學(xué)章程的制定工作,，也可以說這些年大學(xué)章程建設(shè)之所以成為“顯學(xué)”是與政府的推動(dòng)分不開的；吉林大學(xué)的章程是學(xué)界公認(rèn)制定得比較早的,筆者通過到該校調(diào)研得知,在世紀(jì)之交的國(guó)家高等教育管理體制改革中該校由多所大學(xué)合并而成,，建設(shè)新的吉林大學(xué),，需要有基本一致的價(jià)值取向、相互認(rèn)同的文化理念和共同遵循的行為規(guī)范,，因此其開展現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)和章程制定的探索很早,，因?yàn)樗兄鴥?nèi)部改革的需求和動(dòng)力；去年,筆者也曾到一所位于地級(jí)市的高校進(jìn)行調(diào)研,，當(dāng)談到某方面的特色時(shí)校長(zhǎng)就當(dāng)即表示要把它們寫入章程?？梢?，當(dāng)認(rèn)識(shí)到章程的價(jià)值時(shí)，這項(xiàng)工作就有其熱度,。政府對(duì)章程制定工作全面啟動(dòng)后,，許多高校都借機(jī)加大了學(xué)校的改革、探索力度,。
當(dāng)然,，我們也看到部分高校對(duì)章程作用持疑惑態(tài)度。一是因?yàn)槟壳拔覀冋幱诟母锕?jiān)期,，制度建設(shè)任務(wù)尚未完成,，章程怎么去界定？擔(dān)心其效力不足,；二是對(duì)一些問題學(xué)校感到自己說了不算,，因此缺乏內(nèi)在需求，持觀望態(tài)度，如在教育部政法司組織的試點(diǎn)單位工作座談會(huì)上就有校長(zhǎng)提問“與政府關(guān)系學(xué)校說了不算是否在章程里就不寫了,？”還有一些人認(rèn)為有無章程一個(gè)樣,，甚至不排除個(gè)別學(xué)校就打算把別的高校的章程借過來抄一抄、改一改,，走個(gè)過場(chǎng),。
如何協(xié)調(diào)章程制定與教育改革的關(guān)系——章程是改革成果的集中體現(xiàn)
章程要能夠保證高等學(xué)校的科學(xué)發(fā)展，反映現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的精髓,，促進(jìn)辦學(xué)特色的形成,，因此是高等教育最后改革成果的集中體現(xiàn)。
黨的十八大報(bào)告指出:“全面建成小康社會(huì),，必須以更大的政治勇氣和智慧,，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，構(gòu)建系統(tǒng)完備,、科學(xué)規(guī)范,、運(yùn)行有效的制度體系”。當(dāng)前,，教育改革的任務(wù)繁重,，改革的難點(diǎn)問題很多，章程的制定過程其實(shí)也是思考改革的過程,，各高?？梢园颜鲁痰闹贫醋魇峭苿?dòng)改革的機(jī)遇，借此把想做和應(yīng)該做的事情實(shí)現(xiàn)完成,。與章程制定直接相關(guān)的改革內(nèi)容主要有現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)和高校分類體系建設(shè),。
先說現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。按照《教育規(guī)劃綱要》的要求,，“推進(jìn)政校分開,、管辦分離，落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的前提,，“完善治理結(jié)構(gòu)”是建設(shè)的關(guān)鍵,，目前這些改革均任重道遠(yuǎn)。為此,，我們需要轉(zhuǎn)變政府管理職能,，加強(qiáng)宏觀管理，由重過程管理轉(zhuǎn)向重目標(biāo)管理,，由直接管理為主轉(zhuǎn)向間接管理為主,，由以審批項(xiàng)目、分錢分物為主轉(zhuǎn)向以搞好規(guī)劃,、調(diào)控,、監(jiān)督和服務(wù)為主,；在學(xué)校自身運(yùn)轉(zhuǎn)方面，也要由過去主要根據(jù)上級(jí)的指令,、指示,、項(xiàng)目辦學(xué)，轉(zhuǎn)變?yōu)樵趪?guó)家大政方針指導(dǎo)下,，學(xué)校依法辦學(xué)和面向社會(huì)自主辦學(xué),，這需要健全學(xué)校議事規(guī)則與決策程序，依法落實(shí)黨委,、校長(zhǎng)職權(quán),，探索教授治學(xué)的有效途徑，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用,；在高校與其它利益相關(guān)方關(guān)系方面,，還應(yīng)探索社會(huì)各利益群體參與治理的方式。
再說高校分類體系建設(shè),?！督逃?guī)劃綱要》提出要“建立高校分類體系，實(shí)行分類管理,，引導(dǎo)高校合理定位”,。高等教育質(zhì)量的提高離不開人才多樣化的實(shí)現(xiàn)，而多樣化是緊密地與人才培養(yǎng)體系和學(xué)校特色聯(lián)系在一起的,，因此高校分類的根本目的是為了社會(huì)需求和人的選擇,。2013年，普通高校畢業(yè)生699萬人,，就業(yè)壓力很大,，人才趨同是我們的短板。為此,，我們需要促進(jìn)整個(gè)高等學(xué)校構(gòu)成有機(jī)的系統(tǒng),，系統(tǒng)內(nèi)各高校的辦學(xué)理念、辦學(xué)模式和管理模式不同,，每所高校以自己的特色滿足著不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求，每個(gè)學(xué)生根據(jù)自己的個(gè)性心理特征,、興趣和志向選擇自己心儀的學(xué)校,，每個(gè)教師根據(jù)自己的特長(zhǎng)選擇符合自己事業(yè)發(fā)展的學(xué)校，每所學(xué)校都能得到發(fā)展,。
如何聚焦章程建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容——重在確立使命和治理結(jié)構(gòu)
使命和治理結(jié)構(gòu)是章程建設(shè)的“干貨”,，涉及辦一個(gè)什么樣的大學(xué)和怎么辦理的問題。因此,，章程本質(zhì)重在確立使命和治理結(jié)構(gòu),，對(duì)有特色的東西要加重筆墨,。
章程要彰顯大學(xué)的使命。使命是大學(xué)之魂,，與學(xué)校的定位,、特色有關(guān)，是事關(guān)學(xué)校發(fā)展的重大基本問題,。這也容易理解,，因?yàn)槭紫纫寗e人知道你是干什么的。因此,，使命是此高校區(qū)別于彼高校的關(guān)鍵所在,，必須具體、明確,、鮮明,，而目前我國(guó)大學(xué)的校訓(xùn)、宗旨等陳述過于泛化,。使命及其目標(biāo)任務(wù)要求,，各高校間既有共性、又有特色,，遵循什么理念是其基礎(chǔ),。明確使命，可以使政府部門,、高校內(nèi)部,、社會(huì)機(jī)構(gòu)與大眾等主體從戰(zhàn)略高度思考學(xué)校的發(fā)展方向，在制度設(shè)計(jì)和資源配置上服務(wù)于本?？茖W(xué),、內(nèi)涵、特色發(fā)展大局,，也會(huì)對(duì)教師和學(xué)生的行為起到了一種潛移默化的指引作用,。
大學(xué)章程要努力把好的理念轉(zhuǎn)化為治理結(jié)構(gòu)。建國(guó)以來特別是改革開放以來,，我國(guó)在大學(xué)制度,、辦學(xué)模式、管理改革等方面其實(shí)是形成了一些共識(shí)的,。問題出在我們雖有理念,、但缺治理結(jié)構(gòu)，很好的理念沒有真正轉(zhuǎn)化為制度,。比如,，多年來我們循環(huán)不斷地放權(quán)與收權(quán)、模式趨同等,，不是源于認(rèn)識(shí)上的不到位,，而是由于治理結(jié)構(gòu)的不完善,。章程是把改革理念轉(zhuǎn)化為治理結(jié)構(gòu)的理想載體，我們需要通過章程制定把思考清楚了的高校治理結(jié)構(gòu)明確界定下來,，不因人而異,，使之成為學(xué)校依法自主辦學(xué)的基礎(chǔ)。外部治理包括學(xué)校和政府,、社會(huì)的關(guān)系,，內(nèi)部治理重點(diǎn)體現(xiàn)在決策機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu),、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利劃定上,，包括機(jī)構(gòu)間的運(yùn)作程序，各機(jī)構(gòu)及重要崗位的職責(zé),、義務(wù)等,。
因各校的具體情況不同，得出的結(jié)論可能就有所不同,，具體的思考和探索領(lǐng)域有：學(xué)校辦學(xué)理念,，學(xué)校自身特色，辦學(xué)模式改革,，政府管理方式,，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”的分工實(shí)現(xiàn)機(jī)制,，校長(zhǎng)遴選機(jī)制,，教授學(xué)術(shù)權(quán)力行使，基本支出和項(xiàng)目支出內(nèi)容,，多樣化的治理模式等,。
如何實(shí)施章程文本的起草過程——需要各利益相關(guān)方廣泛參與
大學(xué)章程制定是一項(xiàng)極其嚴(yán)肅的事情，文本重要,，過程更重要,，因?yàn)檫^程有助于保證效力。需要關(guān)注的重點(diǎn)有：
協(xié)商過程,。制定章程絕不僅僅是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)和行政部門的事情,，必須有教師的廣泛參與。英國(guó)教育家懷特海說過,，“教師的意見以及對(duì)大學(xué)辦學(xué)目標(biāo)的共同熱情是辦好大學(xué)的唯一有效保證,。”章程的制定是與教育改革和制度建設(shè)密切聯(lián)系在一起的，需要各利益相關(guān)方的廣泛參與和充分協(xié)商,，是一個(gè)凝聚力量、形成共識(shí)的過程,。只有在構(gòu)思未來發(fā)展時(shí)容納了更多的師生員工及其他利益相關(guān)者的意見,，實(shí)施時(shí)才能得到較好的配合,，章程才能發(fā)揮應(yīng)有的效用。
簡(jiǎn)與繁,。綜觀國(guó)外的大學(xué)章程,，有簡(jiǎn)有繁，如日本的比較簡(jiǎn)短,、英美的比較繁多,，這與它們章程的歷史長(zhǎng)短有關(guān)，有一個(gè)由簡(jiǎn)至繁的過程,。簡(jiǎn)與繁,，代表了對(duì)辦學(xué)、對(duì)管理,、對(duì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握程度,。由于近期我國(guó)高等學(xué)校的章程制定還是個(gè)新生事物，需要有個(gè)完善的過程,，各校的改革進(jìn)程不一樣,、認(rèn)識(shí)的深度也會(huì)有不同。因此,，不要期望章程的制定一步到位,，章程在內(nèi)容的選擇上需要有一個(gè)甄別、充實(shí),、完善的過程,。初期，不會(huì)太繁,，要定大事,，要能經(jīng)得起時(shí)間的檢驗(yàn)；后期,，可比較具體,、比較細(xì)，體現(xiàn)個(gè)性特色,。
吸收改革結(jié)晶,。章程的制定要有充分的過程，以反映改革和認(rèn)識(shí)的進(jìn)程,，但結(jié)果應(yīng)是嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范的,，需要有權(quán)威性和嚴(yán)肅性。完善后的章程應(yīng)該是改革后的成果結(jié)晶,，需要與現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)和學(xué)校發(fā)展定位聯(lián)系在一起,。高等教育的改革最終要建立讓廣大教師醉心于學(xué)術(shù)工作的機(jī)制，滿足社會(huì)和人的發(fā)展需求,，創(chuàng)建有助于學(xué)術(shù)創(chuàng)新和學(xué)生健康成長(zhǎng)的環(huán)境,，而這些需要治理結(jié)構(gòu)予以保障,。
規(guī)范與創(chuàng)新。一般而言,，通用的文件總是規(guī)范著最基本的要求,，甚至可以說是最低的要求，因?yàn)樗龠M(jìn)改革而不能限制改革,，否則就會(huì)都定死了,。因此，在許多改革的難點(diǎn)尚未突破的情況下,，僅滿足于近一,、兩年內(nèi)把章程制定完成可能還不夠，因?yàn)榇藭r(shí)的章程還很難具備“大學(xué)憲法”之效力,。筆者認(rèn)為,，初步制定的章程需要有一個(gè)試行和完善期，這也是一個(gè)促進(jìn)反思的時(shí)機(jī),，之后仍需不斷吸收改革的成果,。待再經(jīng)歷幾年的實(shí)踐探索、檢驗(yàn),，各項(xiàng)改革已取得基本的成果,，把它們吸收進(jìn)來。如到2020年《教育規(guī)劃綱要》完成之年,，最終形成規(guī)范性的正式章程,，真正實(shí)現(xiàn)依法治教、按章辦學(xué),。
（作者馬陸亭系國(guó)家教育發(fā)展研究中心研究員）
